——中國保安業(yè)所處的法制環(huán)境亟待改善
朱忠裕
當代中國內(nèi)地第一家保安公司誕生于1984年的深圳市蛇口區(qū)，此后得以穩(wěn)步發(fā)展。截止2002年底，中國內(nèi)地有正規(guī)保安服務(wù)公司1500多家，經(jīng)嚴格培訓(xùn)的保安從業(yè)人員46.3萬人，但實際從業(yè)人數(shù)達140萬人。保安業(yè)務(wù)主要涉及門衛(wèi)、守護、巡邏、營業(yè)性文體活動的安全服務(wù)、道路交通協(xié)管、特殊性安全服務(wù)、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統(tǒng)、社會性保安服務(wù)等。由于主管部門實行行政壟斷、“畫地為牢”政策，保安業(yè)普遍存在產(chǎn)權(quán)不清、政企不分、管理混亂、經(jīng)營主體單一、服務(wù)領(lǐng)域過窄、隊伍素質(zhì)偏低、產(chǎn)品技術(shù)含量不高、缺乏國際競爭能力等一系列問題，呈現(xiàn)低層次運作狀態(tài)。而這一切都與保安業(yè)所處的尷尬的法制環(huán)境密切相關(guān)。
保安業(yè)呼喚《反壟斷法》
在中國，由于缺少一部以行政壟斷為主要規(guī)制對象的《反壟斷法》，其他專門性立法也不成氣候，使得經(jīng)濟運行中行政性壟斷仍然大量存在。這一問題在我國保安業(yè)18年的發(fā)展歷程中已表現(xiàn)得十分突出:
我國保安業(yè)自誕生之日起就始終被置于公安機關(guān)的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，公安機關(guān)一直是用過去管理聯(lián)防組織的模式去管理企業(yè)。保安公司從成立時的資金籌集到保安設(shè)備的購買及辦公地點的選址，從經(jīng)理和主要業(yè)務(wù)骨干的選派、委任到保安人員的招聘和政審，從公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍到警械的使用及具體收費標準，從保安人員的培訓(xùn)、管理到規(guī)章制度的制定，全部由公安機關(guān)一手包辦。公安機關(guān)既是直接建設(shè)者、運行者，又是調(diào)控者和監(jiān)管者。通俗地說，也就是把球場上的運動員、裁判員、教練員的職責攬于一身，生怕有管理不到位之處。如此以權(quán)力指揮企業(yè)的做法，使得保安公司成為一個發(fā)育不良的怪胎——像企業(yè)又不是真正意義上的企業(yè)，像事業(yè)（單位）又不是事業(yè)單位，像“第二警察”機構(gòu)又不是警察機構(gòu)。嚴重影響了我國保安業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、國際化的進程。
在中國，保安業(yè)主管部門奉行的是關(guān)門主義，境外資本和境內(nèi)民間資本一律不允許進入。不僅獨家壟斷，還實行嚴格的地區(qū)封鎖政策，公安部規(guī)定保安公司“一個城市只設(shè)一家，少數(shù)大城市可設(shè)兩家?！边@種人為的行業(yè)壟斷、地區(qū)分割，嚴重背離了市場經(jīng)濟的規(guī)律與規(guī)則，限制了保安公司在不同地區(qū)之間的競爭，使我國保安業(yè)一直停留于小打小鬧狀態(tài)，出現(xiàn)誰也做不大的困境；更別說充分利用我國的人力資源優(yōu)勢，參與國際間的競爭了。問題的嚴重性還在于，主管部門認為這種行政管制手段用起來順手和放心，省卻了境外資本和民間資本進入后一大堆管理上的“麻煩”。同時這還是一道防護自身利益免遭損失的銅墻鐵壁（絕大多數(shù)保安公司是由當?shù)毓哺删洚敼蓶|的）。保安公司也安心，因為“獨此一家，別無分店”，沒有競爭的壓力，盡可以躺在壟斷經(jīng)營的溫床上活得有滋有味。整個保安業(yè)都信奉這樣的口號：“保安要發(fā)展，公安是靠山”,而市場經(jīng)濟所要求的市場主體意識、契約意識、法律至上意識、科技興業(yè)意識，還沒有完全在21世紀的中國保安行業(yè)文化中扎下根基。
現(xiàn)在企業(yè)制度遠離保安業(yè)
眾所周知, 股份有限公司是現(xiàn)代企業(yè)制度中最為成熟的形態(tài)。而目前的中國保安企業(yè)基本上還是以有限責任公司的組織形式一統(tǒng)天下，股份制公司僅少量出現(xiàn)在由銀行組建的專業(yè)押運公司領(lǐng)域，上市的保安公司全國則沒有一家。保安有限責任公司大致存在著三種不同的組織模式：一是由公安干警和少量非公安干警充當股東的公司；二是由地方公安機關(guān)單獨投資的國有獨資公司；三是完全由銀行獨資的押運公司。我們知道，有限責任公司這種企業(yè)組織形式最大的弱點是，企業(yè)發(fā)展所需資金除了自我積累和向銀行貸款外，無法通過資本市場渠道解決。公安機關(guān)出于本部門資產(chǎn)保值增值的擔心，普遍不愿借助企業(yè)家人才市場聘請職業(yè)化經(jīng)理人管理企業(yè)，而更傾向于向保安公司派遣警官，讓他們擔任保安服務(wù)公司的經(jīng)理或重要的中層干部職務(wù)。這些人或許對治安防范業(yè)務(wù)很熟悉，但很少有人具備現(xiàn)代職業(yè)化經(jīng)理人的素質(zhì)。同時由于被派遣的人員并沒有改變?nèi)嗣窬斓纳矸荩o律并不允許他們獲取第二份的工資。也就是說，企業(yè)經(jīng)營效益的好壞并不與經(jīng)營管理者的薪金報酬直接掛鉤，這在無形之中也使企業(yè)內(nèi)部的利益動力機制受到削弱?？梢哉f，我國的保安公司盡管名為“公司”，但與《公司法》所要求的建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度目標，相距還甚遠。
部門特權(quán)何其多
問題并不僅僅止于上述這些。我們可以透過限制保安業(yè)競爭這扇窗口，窺見政府主管部門在依法行政方面的諸多遺憾：1、我國相關(guān)企業(yè)法規(guī)定，全民所有制企業(yè)必須實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)依法享有經(jīng)營管理的自主權(quán)。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。2、我國的《公司法》、《人民警察法》、《國家公務(wù)員暫行條例》都明令禁止包括人民警察在內(nèi)的國家公務(wù)員從事營利性的經(jīng)營活動或者受雇于任何組織和個人。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。3、我國的《反不正當競爭法》明令禁止政府濫用權(quán)力限制競爭行為。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。4、以國務(wù)院行政法規(guī)形式發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，并沒有把保安業(yè)列入限制類和禁止類外商投資項目。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。在公安部2000年出臺的《關(guān)于保安服務(wù)公司若干規(guī)定》中，我們可以從中發(fā)現(xiàn)太多的權(quán)力不受制約的人治烙印和部門特權(quán)傾向。
法律夾縫中生存的偵探業(yè)務(wù)
中西方刑事訴訟法律制度的不同，直接涉及西方保安業(yè)的兩項主要業(yè)務(wù)種類——偵探調(diào)查和測謊審查能否移植到中國的問題。西方國家的偵探調(diào)查業(yè)和測謊審查業(yè)之所以會有一定的生存發(fā)展空間，很大程度上取決于英美法系國家的法律傳統(tǒng)——刑事偵查體制的雙軌制。在英美法系國家，刑事案件的調(diào)查不被認為是國家機關(guān)的壟斷權(quán)力，不僅檢察機關(guān)可以要求和指導(dǎo)偵查人員（一般為警察）對案件進行調(diào)查，犯罪嫌疑人也可以聘請辯護律師和私人偵探及民間鑒定人員調(diào)查案情和收集證據(jù)，兩者同時展開并相互制約。在這種法律制度下，英美法系國家的偵探調(diào)查和測謊審查業(yè)務(wù)長盛不衰，僅英國現(xiàn)在就有3000多個私人偵探所，從業(yè)人員在1萬人以上；測謊儀器自1921年美國加利福尼亞州首次在審訊中投入使用以來，現(xiàn)已成為西方國家保安公司的常用設(shè)備，在刑事偵查中發(fā)揮了重要作用。耐人尋味的是，近幾十年來，許多實行單軌式偵查體制的大陸法系國家，也正向雙軌式偵查體制靠攏。所謂單軌式偵查體制，即只有國家偵查機關(guān)才有偵查權(quán)，公民個人無權(quán)進行偵查活動。偵查被認為是國家偵控機關(guān)的單方行為，犯罪嫌疑人負有忍受國家執(zhí)法機關(guān)偵訊的義務(wù)，辯方即使認為有證明自己無罪或罪輕的證據(jù)，也只能請求國家偵控機關(guān)或?qū)徟袡C關(guān)收集。為了克服單軌式偵查體制下偵控機關(guān)在收集辯護證據(jù)方面的天然不足，法國、德國等大陸法系國家已相繼修正了刑事訴訟法，私人調(diào)查權(quán)由此得到了大陸法系國家官方的承認?，F(xiàn)在，法、德兩國保安公司的偵探業(yè)務(wù)和測謊審查業(yè)務(wù)都非常發(fā)達，私人偵探和測謊審查人員已成為像律師和醫(yī)生一樣的普通職業(yè)。在中國大陸，偵查體制由于受大陸法系的影響，罪案的調(diào)查權(quán)（包括使用測謊儀器的測試決定權(quán)）只能由偵查機關(guān)（含公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和人民檢察院）行使。民間的“福爾摩斯”在司法機關(guān)眼里是個頭疼的家伙。自1992年中國當代第一家偵探機構(gòu)——上海社會安全咨詢調(diào)查事務(wù)所誕生以來，全國的大中城市已相繼成立了上百家類似機構(gòu)。香港的偵探社也在京滬兩地設(shè)立了分支機構(gòu)。它們大多打著“調(diào)查中心”、“信息咨詢”的旗號，游走在法律的邊緣。其業(yè)務(wù)主要集中在民商領(lǐng)域，像商務(wù)資信調(diào)查、協(xié)助企業(yè)打假、查找失蹤人口、追蹤逃逸債務(wù)人財產(chǎn)下落等。像大名鼎鼎的“打假英雄”王海從事的就是此類業(yè)務(wù)。當然不排除有些人已涉足婚外情調(diào)查領(lǐng)域。1993年，公安部曾發(fā)布《關(guān)于禁止開設(shè)“私人偵探所”性質(zhì)的民間機構(gòu)的通知》，一紙禁令使這些私人偵探轉(zhuǎn)為了“地下工作者”。然而由于社會經(jīng)濟的發(fā)展、非公有制企業(yè)和外商投資企業(yè)日益增多，以及制假售假違法犯罪案件猖獗、知識產(chǎn)權(quán)糾紛數(shù)量上升、公民法律意識增強，使得社會對證據(jù)的需求量也越來越大，我國私人偵探業(yè)的地下業(yè)務(wù)量增長迅猛。但要使這一在法律夾縫中生存的行業(yè)合法化，最終還取決于我國刑事訴訟法律制度與國際慣例接軌的步伐。我國的測謊技術(shù)盡管從1991年開始已在司法實踐中推廣應(yīng)用，但由于單軌式偵查體制的制約，目前還完全壟斷在偵查機關(guān)手中。
不得不從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動的公司
在西方國家，保安業(yè)屬高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，所提供的安全技術(shù)防范跨國經(jīng)營收入是保安公司盈利的主要來源。像美國的伯恩斯公司、法國的Ｒ·施勒保安服務(wù)中心、英國的克伯保安公司、加拿大的通達保安公司、以色列的EIFar有限公司，都是以技術(shù)防范型經(jīng)營模式而獨領(lǐng)風騷的全球性跨國公司，其創(chuàng)造的價值在國民經(jīng)濟中所占比重較大。像日本西科姆保安公司一度還躋身世界500強企業(yè)之列。
在中國，絕大多數(shù)保安服務(wù)公司仍以提供“看家護院”的人力守護服務(wù)為主，科技含量低，安全技術(shù)服務(wù)開展緩慢，由此帶來的問題是：所需人力多、消耗大、經(jīng)濟效益低，難以滿足與現(xiàn)代化、智能化犯罪作斗爭的需要。1999年2月，美國大使館曾正式照會我國外交部，要求請?zhí)﹪谋０补緟⑴c使館內(nèi)的安全警衛(wèi)工作。這可以看作是對我國保安業(yè)敲響的警鐘。由于我國保安業(yè)的發(fā)展長期處于粗放型經(jīng)營狀態(tài)，使這一行業(yè)難以跨出國門，參與國際市場的競爭。美國遭到“9·11”恐怖襲擊后，歐美國家的保安業(yè)火爆異常，保安人員一度供不應(yīng)求，僅美國就有相當于1000億元人民幣的投資機會，但我國的保安業(yè)卻很難從中分得一杯羹。這除了與我國科技實力不強的因素有關(guān)以外，政策性的制約因素也不容忽視。公安部的《關(guān)于保安服務(wù)公司若干規(guī)定》明令禁止保安服務(wù)公司從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動，并且不得接受企業(yè)掛靠，不得延伸辦企業(yè)，等等。這種不合理的規(guī)定，使我國治安防范產(chǎn)業(yè)的兩大支柱——保安業(yè)與安防產(chǎn)品制造業(yè)長期處于分兵把守、各自為戰(zhàn)的“兩張皮”狀態(tài)，嚴重削弱了保安業(yè)的國際競爭力。
盼望盡快出臺《保安法》
中國已于2001年12月11日正式加入世界貿(mào)易組織。在五年過渡期后，也就是2006年12月11日，中國對外做出的包括服務(wù)行業(yè)在內(nèi)的各項對外開放的承諾將變成現(xiàn)實。保安業(yè)在世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中列入商務(wù)服務(wù)類別。對這一行業(yè)的外資進入問題，我國政府并沒有特別的承諾或?qū)ν馍逃刑貏e的限制。這也就意味著我國管理和技術(shù)水平相對落后的保安業(yè)，即將被迫與發(fā)達國家的一些強勢企業(yè)同臺競技。目前歐美、東南亞的一些跨國公司已經(jīng)在國內(nèi)設(shè)立了相關(guān)辦事機構(gòu)或聘請專人開展市場調(diào)查，有的甚至已與國內(nèi)有關(guān)方面談妥了過渡期后的合資合作事宜。閉關(guān)自守早已不可能，抵制排斥也不能根本解決問題?？梢灶A(yù)言，未來保安服務(wù)市場的競爭將相當激烈和殘酷。對此，分管保安業(yè)的公安部副部長羅鋒曾大聲疾呼：“我們自己再不能舉步不前、猶猶豫豫了，千萬不能錯過這個發(fā)展的機遇！”
要想“與狼共舞”、從容應(yīng)對，盡快出臺一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》就成了關(guān)鍵。
在大多數(shù)西方國家，保安業(yè)除受到本國公司法、反壟斷法等經(jīng)濟法律法規(guī)支持和約束之外，還受到本國專業(yè)法律法規(guī)的制約和保護，由此形成了保安業(yè)發(fā)展的雙重保障和約束機制。例如，歐洲大部分國家都制定了不同形式的保安業(yè)行政法規(guī)；美國各州制定的有關(guān)保安法律更是紛繁復(fù)雜；日本、韓國的保安業(yè)又稱警備業(yè)，故日本的保安法又稱《警備業(yè)法》，韓國也專門制定了《用役警備業(yè)法》；新加坡的保安法律也很完善，專門有《工商保安公司法》。在中國，近年來不少省、市、自治區(qū)根據(jù)保安業(yè)在當?shù)匕l(fā)展的實際情況，也陸續(xù)制定了一些地方性法規(guī)或規(guī)章。由于這些地方性法規(guī)、規(guī)章都是由有關(guān)省份的公安廳參照公安部的紅頭文件起草的，因此，也都把一些不合理的、不合法的、不負責的干預(yù)進行了制度化。迄今為止，我國除了有一部規(guī)范專職守護押運人員槍支使用管理的行政法規(guī)外，尚沒有一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》，這使我國的保安業(yè)面臨的許多棘手問題都無法可依。
為了充分利用加入世界貿(mào)易組織后的過渡期這一難得的發(fā)展機遇，保安業(yè)再也不能等待了。
我國保安業(yè)市場準入思考
我國保安業(yè)發(fā)展至今已有19年歷史了。19年來，行業(yè)主管部門對保安業(yè)一直實行的是行政管制、壟斷經(jīng)營、地區(qū)封鎖政策，即使在我國加入世界貿(mào)易組織后也沒有絲毫的松動。那些明顯與貿(mào)易自由化、促進公平競爭等世界貿(mào)易組織基本法律原則相悖的部門保護主義規(guī)章和地方性法規(guī)，并沒有得到全面清理、修改或廢止。由此引發(fā)的與外商在市場準入問題上的爭議已到了白熱化程度。而主管部門仍在等待觀望之中，希望國家以保護幼稚產(chǎn)業(yè)和維護國家安全為由，對這一行業(yè)繼續(xù)實行部門既定的特殊貿(mào)易保護政策。同時，如果保安業(yè)一旦允許外資進入的話，也就意味著必須按照世界貿(mào)易組織主張的非歧視貿(mào)易原則，對內(nèi)資進入這一領(lǐng)域?qū)嵭袊翊觥?/span>
該不該把保安業(yè)當作幼稚產(chǎn)業(yè)并繼續(xù)采取特殊的保護措施
誠然，我國當代保安業(yè)起步是比較晚，底子也比較薄，但這只是與一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比較而言。與IT業(yè)、家用電器業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等新興行業(yè)相比較，保安業(yè)起步還算是比較早的。現(xiàn)在那些新興行業(yè)不是也涌現(xiàn)出了像海爾、春蘭、聯(lián)想、北大方正等一大批具有國際競爭實力的大型企業(yè)集團了嗎？對此，我國的保安業(yè)應(yīng)該摒棄夜郎自大的心態(tài)，真正感到汗顏才是。再與港臺地區(qū)的保安業(yè)相比較。香港的保安業(yè)起步于上世紀70年代，臺灣的保安業(yè)則與大陸同齡，可現(xiàn)在兩地都有了一批稱雄東南亞的巨型企業(yè)。僅臺北市就有各類保全股份有限公司（臺灣的保安業(yè)稱“保全業(yè)”）和外國跨國公司的分支機構(gòu)77家。在島內(nèi)擁有61家分支機構(gòu)的中興保全股份有限公司，靠經(jīng)營駐衛(wèi)保全業(yè)務(wù)起家，如今的經(jīng)營范圍除了傳統(tǒng)的保安服務(wù)和安防產(chǎn)品制造以外，已拓展到電視傳媒、電信、期貨、證券等領(lǐng)域。反思大陸的保安業(yè)，盡管18年來隊伍呈滾雪球似的壯大，但就產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)規(guī)模而言，在現(xiàn)行體制下卻是一個永遠也長不大的侏儒。從這個意義上來說，我國大陸的保安業(yè)的確“幼稚”。但這樣的“幼稚”，不是缺乏關(guān)愛造成的，而恰恰是寵愛和保護過了頭！對于這樣一個擁有140萬從業(yè)人員而又缺乏競爭力的“虛胖型孩子”，得讓他去經(jīng)風雨、見世面，到市場經(jīng)濟的大潮中去磨練一番。當然，在市場開放的前期，必要的保護還是需要的。但各項保護措施必須在世界貿(mào)易組織規(guī)則所允許的范圍之內(nèi)，保護力度應(yīng)適當而不能過大，僅以達到限制和消除過度競爭為目的，而且保護的目的也是為了能夠盡早取消保護。
保安業(yè)市場準入自由化后 會不會引起行業(yè)市場混亂
保安業(yè)市場開放以后不至于像有些人想象的那樣，會天下大亂，而恰恰是有利于天下大治。保安行業(yè)有它一定的特殊性，其服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量等不僅關(guān)系到受益方的切身利益，而且，運用不當也會變?yōu)槟承┤藢崿F(xiàn)自己利益、傷害他人的手段。當前，少數(shù)保安人員為了效忠雇主動輒打人的事件屢屢發(fā)生就是明證。出現(xiàn)這樣令人遺憾的事件，媒體一般認為是政府管制不嚴的結(jié)果。這種認識有一定道理，但很不全面。應(yīng)該說，保安業(yè)現(xiàn)在出現(xiàn)的這樣那樣的問題，是政府在該管的地方管得不嚴，在不該管的地方管得過死造成的。歸根結(jié)底，是壟斷體制下市場秩序不規(guī)范所導(dǎo)致的結(jié)果。保安業(yè)的社會目標是為了維護社會治安，保安人員任何擾亂社會秩序的行為，都是與這一行業(yè)的價值目標背道而馳的，也是與這一行業(yè)所應(yīng)遵循的職業(yè)道德格格不入的。因此，無論是由誰來辦保安企業(yè)，無論是在國外還是在國內(nèi)，沒有一個正規(guī)保安企業(yè)的老板會縱容雇員去替客戶充當打手的。否則，這等于拿自己的企業(yè)在搞自殺性的游戲。事實上，保安打人事件大多發(fā)生在單位自建的保安組織。其原因主要在于這些非正規(guī)的保安人員必須服從本單位的商業(yè)利益，否則這些人將面臨飯碗被砸的危險；再有就是這些保安組織所雇傭的人員沒有嚴格的從業(yè)資格準入限制，平時也缺乏職業(yè)道德方面的教育。在西方國家，并不存在這樣的單位自建組織，任何單位和場所需要保安人員，都必須由持有營業(yè)執(zhí)照的保安公司派駐。被派駐的人員對客戶所提出的超出合同約定的要求有權(quán)加以拒絕，而不必擔心自己會遭致保安公司的解雇（因為這種行為是保安公司所倡導(dǎo)的），頂多換個地方執(zhí)勤而已。這也就是西方國家保安業(yè)十分注重操守，沒有那么多的違法違紀事件的原因。其動因恰恰在于市場競爭的激烈。企業(yè)要想在競爭中求得生存和發(fā)展，良好的形象就是維系企業(yè)命脈的最重要的生命線。而要維護好企業(yè)形象，除了做到紀律嚴明、依法執(zhí)業(yè)以外，還必須依靠一支高素質(zhì)的職工隊伍。因此，可以得出以下結(jié)論：保安業(yè)的亂與不亂，并不在于企業(yè)由誰來辦（即使是一位不懂保安業(yè)務(wù)的農(nóng)民投資商，他也會想方設(shè)法聘請高人來管理企業(yè)的），而在于市場有沒有競爭、市場有沒有規(guī)則。只要對申請執(zhí)業(yè)的投資者的資質(zhì)條件和從業(yè)人員的準入資格進行嚴格的審批，按國際通行的市場規(guī)則進行依法管理，市場放開不一定會亂。相反，嚴格限制各類投資主體進入，實行壟斷經(jīng)營，必然使居于壟斷地位的國有正規(guī)公司的服務(wù)產(chǎn)品價高質(zhì)低，服務(wù)品種難以滿足市場多樣化、多層次的需要，從而導(dǎo)致各種雜牌保安組織乘隙擾亂市場，甚至為地下經(jīng)營創(chuàng)造條件，如此這般，保安業(yè)仍然會像現(xiàn)在這樣。 保安業(yè)市場對內(nèi)對外開放后 會不會危及國家安全、 引發(fā)社會動蕩
首先，從宏觀層面來看，國家安全是一個動態(tài)的、綜合性的概念，它囊括國防安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、生產(chǎn)安全、社會公共安全、文化安全、公共衛(wèi)生安全、信息安全等諸多層面。如今，文化、教育、環(huán)保、信息等行業(yè)都已走上了以產(chǎn)權(quán)制度多樣化、投資主體多元化、市場競爭日趨激烈化為主要特征的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路，銀行、保險、電信、醫(yī)療衛(wèi)生等市場也在逐步地實行開放。這些涉及國家安全的行業(yè)在與國際慣例接軌的進程中，非但沒有危及國家的經(jīng)濟、文化、生態(tài)、信息安全，相反倒是增強了國家的綜合實力，同時也提高了行業(yè)自身的抗風險能力。保安業(yè)市場開放后，歸根結(jié)底它不過是一個商務(wù)服務(wù)行業(yè)。它并不干預(yù)國家的政治生活和司法獨立，也不介入國家的行政執(zhí)法，如何會危及國家安全呢？
其次，從微觀層面來看，保安人員責任無限（可能會付出生命的代價），但權(quán)力卻極為有限。按照我國現(xiàn)行的法律和政策，除了專職守護押運人員（主要集中在銀行業(yè)和其他關(guān)系國計民生的重點單位、要害部位）可以在執(zhí)行任務(wù)時配備公務(wù)槍支以外，其他保安人員與普通百姓相比，在行使權(quán)限方面并沒有任何特殊權(quán)利，他們履行職責依據(jù)的是任何公民都具有的正當防衛(wèi)權(quán)和對現(xiàn)行作案人員的扭送權(quán)，以及對正在發(fā)生的治安災(zāi)害事故的救護權(quán)。他們也不像警察那樣擁有盤查權(quán)和搜查權(quán)，甚至也不包括出警權(quán)和處警權(quán)。與其他百姓惟一不同的是，保安人員執(zhí)勤時可以持一根不具備殺傷力的橡膠警棍。就執(zhí)勤器械而言，這與其他公民可以合法地持一根木棍進行自衛(wèi)也沒什么兩樣。因此，如果擔心保安服務(wù)市場開放后會影響公共安全的話，可以對武裝守護押運企業(yè)的市場準入進行必要的限制，而沒有必要對全行業(yè)實行市場封鎖。
再次，從橫向比較來看，國際上尚沒有私人保安業(yè)危及國家安全的先例。全世界186個國家中，有154個國家有保安業(yè)。除新加坡外，其余153個國家的保安業(yè)均是民營企業(yè)占主導(dǎo)地位。即使是在越南，其保安業(yè)也完全實行了私有化?；仡櫸鞣奖０矘I(yè)150多年的歷史，我們很難找到私人保安業(yè)危及國家安全的先例。只是在個別國家和地區(qū)出現(xiàn)過保安人員受雇于黑社會組織，為其頭目充當私人保鏢的情況。
發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)
保安業(yè)的發(fā)展已到了歷史的十字路口。加快發(fā)展的歷史機遇不等人，強軍壓境的逼人態(tài)勢不等人，社會治安的嚴峻形勢不等人。保安業(yè)的加快發(fā)展惟有改革開放。改革開放的關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新。
建議對保安業(yè)管理體制進行改革?？梢詤⒄諊H通行做法，重新劃歸保安業(yè)的行業(yè)管理職能部門，加強對保安業(yè)的治安行政管理（保安業(yè)可列入特種行業(yè)進行治安行政管理）。待時機成熟后，對保安業(yè)的行業(yè)管理，還是要通過培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會的辦法，引導(dǎo)保安服務(wù)企業(yè)走行業(yè)自律之路。
只要把阻礙保安業(yè)發(fā)展的最大攔路虎——體制問題解決了，相信這一行業(yè)其他問題都可迎刃而解。保安業(yè)加快發(fā)展的春天翹首可待。
背景資料
西方保安業(yè)的發(fā)展歷程
在西方保安史上，美國人阿倫·平克頓于1850年創(chuàng)建的平克頓偵探公司，被認為是保安行業(yè)興起的開端。它的早期業(yè)務(wù)主要是偵破發(fā)生在鐵路上的盜竊案件和向鐵路公司提供各種警衛(wèi)性服務(wù)。之后，其不斷擴大工作范圍，并且在偵破許多刑事案件方面立下了汗馬功勞。
西方保安業(yè)真正成熟是在第一次世界大戰(zhàn)以后，服務(wù)的中心，從單純的犯罪案件后的調(diào)查轉(zhuǎn)移到了綜合性的多種危險前的預(yù)防，自此，西方保安業(yè)進入高速發(fā)展階段。在整個社會治安防范體系中，保安業(yè)也從警察機構(gòu)的輔助角色，漸漸居于中心的地位。進入20世紀60年代以后，西方保安業(yè)終于形成一個以偵探調(diào)查、警衛(wèi)巡邏、武裝押運、保安設(shè)備、保安咨詢和測謊審查等為主要業(yè)務(wù)形式的龐大的社會職業(yè)。以美國為例，到20世紀末，全美保安業(yè)已發(fā)展成為擁有從業(yè)人員210萬人、4萬多家保安公司、每年開支217億美元、營業(yè)收入1000億美元的龐大產(chǎn)業(yè)。其從業(yè)人員是全美警察總數(shù)的3.5倍，其開支比全美警察機關(guān)多出58％，其營業(yè)收入約占美國GDP的1％。在種族沖突激烈的南非和以色列，保安業(yè)已躋身國民經(jīng)濟十大支柱產(chǎn)業(yè)之列。
進入21世紀以后，在席卷全球的行政改革浪潮推動下，西方國家正在展開第五次警務(wù)革命，保安業(yè)的社會地位進一步攀升。這次警務(wù)革命提出的理論口號是：“國家警察與社會警察并存?！彼^社會警察，也就是私營保安公司的從業(yè)人員。西方國家政府認為，應(yīng)該通過進一步發(fā)展保安業(yè)，并允許其替代國家警察的部分職能，迫使警察機構(gòu)改變服務(wù)態(tài)度，提高工作效率和資金使用效益，節(jié)約行政開支，從而形成國家警察與社會警察相互競爭的態(tài)勢。例如,在英國，保安公司已開始替代警察接管維持法庭秩序和管理監(jiān)獄的工作。
中國保安業(yè)的發(fā)展歷程
中國保安業(yè)的產(chǎn)生要追溯到1400多年前的北魏末年。當時的一些武藝高強人士，已把專門護送富貴人家出行和確保財物長途運輸安全作為一項謀生手段，但這僅還是一種個體性質(zhì)的職業(yè)行為。到了明朝中葉，隨著商品流通的日趨活躍，人財物的流動促使專門從事有償護衛(wèi)服務(wù)的鏢局應(yīng)運而生，并在清朝得以空前發(fā)展，僅北京就有十余家。清末創(chuàng)辦近代意義上的專門警察機構(gòu)后，鏢局走向衰落。1921年，北京最大的鏢局——會友鏢局摘下最后一塊牌匾，標志著帶有濃重封建色彩的中國舊保安業(yè)完全退出歷史舞臺。
20世紀80年代，處在改革開放前沿的深圳市在外商的一致要求下，于1984年12月18日，在蛇口正式成立了中國內(nèi)地第一家保安服務(wù)公司。這一做法隨即得到了我國最高領(lǐng)導(dǎo)層的重視。1985年的全國政法工作會議決定在國內(nèi)大中城市予以推廣。此后，保安業(yè)得以穩(wěn)步發(fā)展。截止2002年底，中國內(nèi)地有正規(guī)保安服務(wù)公司1500多家，經(jīng)嚴格培訓(xùn)的保安從業(yè)人員46.3萬人，但實際從業(yè)人數(shù)達140萬。保安業(yè)務(wù)范圍主要有門衛(wèi)、守護、巡邏、營業(yè)性文體活動的安全服務(wù)、武裝押運、道路交通協(xié)管、特殊性安全服務(wù)、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統(tǒng)、社會性保安服務(wù)等。
作者單位：江蘇常州新北區(qū)委政法委
朱忠裕
當代中國內(nèi)地第一家保安公司誕生于1984年的深圳市蛇口區(qū)，此后得以穩(wěn)步發(fā)展。截止2002年底，中國內(nèi)地有正規(guī)保安服務(wù)公司1500多家，經(jīng)嚴格培訓(xùn)的保安從業(yè)人員46.3萬人，但實際從業(yè)人數(shù)達140萬人。保安業(yè)務(wù)主要涉及門衛(wèi)、守護、巡邏、營業(yè)性文體活動的安全服務(wù)、道路交通協(xié)管、特殊性安全服務(wù)、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統(tǒng)、社會性保安服務(wù)等。由于主管部門實行行政壟斷、“畫地為牢”政策，保安業(yè)普遍存在產(chǎn)權(quán)不清、政企不分、管理混亂、經(jīng)營主體單一、服務(wù)領(lǐng)域過窄、隊伍素質(zhì)偏低、產(chǎn)品技術(shù)含量不高、缺乏國際競爭能力等一系列問題，呈現(xiàn)低層次運作狀態(tài)。而這一切都與保安業(yè)所處的尷尬的法制環(huán)境密切相關(guān)。
保安業(yè)呼喚《反壟斷法》
在中國，由于缺少一部以行政壟斷為主要規(guī)制對象的《反壟斷法》，其他專門性立法也不成氣候，使得經(jīng)濟運行中行政性壟斷仍然大量存在。這一問題在我國保安業(yè)18年的發(fā)展歷程中已表現(xiàn)得十分突出:
我國保安業(yè)自誕生之日起就始終被置于公安機關(guān)的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，公安機關(guān)一直是用過去管理聯(lián)防組織的模式去管理企業(yè)。保安公司從成立時的資金籌集到保安設(shè)備的購買及辦公地點的選址，從經(jīng)理和主要業(yè)務(wù)骨干的選派、委任到保安人員的招聘和政審，從公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍到警械的使用及具體收費標準，從保安人員的培訓(xùn)、管理到規(guī)章制度的制定，全部由公安機關(guān)一手包辦。公安機關(guān)既是直接建設(shè)者、運行者，又是調(diào)控者和監(jiān)管者。通俗地說，也就是把球場上的運動員、裁判員、教練員的職責攬于一身，生怕有管理不到位之處。如此以權(quán)力指揮企業(yè)的做法，使得保安公司成為一個發(fā)育不良的怪胎——像企業(yè)又不是真正意義上的企業(yè)，像事業(yè)（單位）又不是事業(yè)單位，像“第二警察”機構(gòu)又不是警察機構(gòu)。嚴重影響了我國保安業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、國際化的進程。
在中國，保安業(yè)主管部門奉行的是關(guān)門主義，境外資本和境內(nèi)民間資本一律不允許進入。不僅獨家壟斷，還實行嚴格的地區(qū)封鎖政策，公安部規(guī)定保安公司“一個城市只設(shè)一家，少數(shù)大城市可設(shè)兩家?！边@種人為的行業(yè)壟斷、地區(qū)分割，嚴重背離了市場經(jīng)濟的規(guī)律與規(guī)則，限制了保安公司在不同地區(qū)之間的競爭，使我國保安業(yè)一直停留于小打小鬧狀態(tài)，出現(xiàn)誰也做不大的困境；更別說充分利用我國的人力資源優(yōu)勢，參與國際間的競爭了。問題的嚴重性還在于，主管部門認為這種行政管制手段用起來順手和放心，省卻了境外資本和民間資本進入后一大堆管理上的“麻煩”。同時這還是一道防護自身利益免遭損失的銅墻鐵壁（絕大多數(shù)保安公司是由當?shù)毓哺删洚敼蓶|的）。保安公司也安心，因為“獨此一家，別無分店”，沒有競爭的壓力，盡可以躺在壟斷經(jīng)營的溫床上活得有滋有味。整個保安業(yè)都信奉這樣的口號：“保安要發(fā)展，公安是靠山”,而市場經(jīng)濟所要求的市場主體意識、契約意識、法律至上意識、科技興業(yè)意識，還沒有完全在21世紀的中國保安行業(yè)文化中扎下根基。
現(xiàn)在企業(yè)制度遠離保安業(yè)
眾所周知, 股份有限公司是現(xiàn)代企業(yè)制度中最為成熟的形態(tài)。而目前的中國保安企業(yè)基本上還是以有限責任公司的組織形式一統(tǒng)天下，股份制公司僅少量出現(xiàn)在由銀行組建的專業(yè)押運公司領(lǐng)域，上市的保安公司全國則沒有一家。保安有限責任公司大致存在著三種不同的組織模式：一是由公安干警和少量非公安干警充當股東的公司；二是由地方公安機關(guān)單獨投資的國有獨資公司；三是完全由銀行獨資的押運公司。我們知道，有限責任公司這種企業(yè)組織形式最大的弱點是，企業(yè)發(fā)展所需資金除了自我積累和向銀行貸款外，無法通過資本市場渠道解決。公安機關(guān)出于本部門資產(chǎn)保值增值的擔心，普遍不愿借助企業(yè)家人才市場聘請職業(yè)化經(jīng)理人管理企業(yè)，而更傾向于向保安公司派遣警官，讓他們擔任保安服務(wù)公司的經(jīng)理或重要的中層干部職務(wù)。這些人或許對治安防范業(yè)務(wù)很熟悉，但很少有人具備現(xiàn)代職業(yè)化經(jīng)理人的素質(zhì)。同時由于被派遣的人員并沒有改變?nèi)嗣窬斓纳矸荩o律并不允許他們獲取第二份的工資。也就是說，企業(yè)經(jīng)營效益的好壞并不與經(jīng)營管理者的薪金報酬直接掛鉤，這在無形之中也使企業(yè)內(nèi)部的利益動力機制受到削弱?？梢哉f，我國的保安公司盡管名為“公司”，但與《公司法》所要求的建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度目標，相距還甚遠。
部門特權(quán)何其多
問題并不僅僅止于上述這些。我們可以透過限制保安業(yè)競爭這扇窗口，窺見政府主管部門在依法行政方面的諸多遺憾：1、我國相關(guān)企業(yè)法規(guī)定，全民所有制企業(yè)必須實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)依法享有經(jīng)營管理的自主權(quán)。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。2、我國的《公司法》、《人民警察法》、《國家公務(wù)員暫行條例》都明令禁止包括人民警察在內(nèi)的國家公務(wù)員從事營利性的經(jīng)營活動或者受雇于任何組織和個人。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。3、我國的《反不正當競爭法》明令禁止政府濫用權(quán)力限制競爭行為。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。4、以國務(wù)院行政法規(guī)形式發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，并沒有把保安業(yè)列入限制類和禁止類外商投資項目。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。在公安部2000年出臺的《關(guān)于保安服務(wù)公司若干規(guī)定》中，我們可以從中發(fā)現(xiàn)太多的權(quán)力不受制約的人治烙印和部門特權(quán)傾向。
法律夾縫中生存的偵探業(yè)務(wù)
中西方刑事訴訟法律制度的不同，直接涉及西方保安業(yè)的兩項主要業(yè)務(wù)種類——偵探調(diào)查和測謊審查能否移植到中國的問題。西方國家的偵探調(diào)查業(yè)和測謊審查業(yè)之所以會有一定的生存發(fā)展空間，很大程度上取決于英美法系國家的法律傳統(tǒng)——刑事偵查體制的雙軌制。在英美法系國家，刑事案件的調(diào)查不被認為是國家機關(guān)的壟斷權(quán)力，不僅檢察機關(guān)可以要求和指導(dǎo)偵查人員（一般為警察）對案件進行調(diào)查，犯罪嫌疑人也可以聘請辯護律師和私人偵探及民間鑒定人員調(diào)查案情和收集證據(jù)，兩者同時展開并相互制約。在這種法律制度下，英美法系國家的偵探調(diào)查和測謊審查業(yè)務(wù)長盛不衰，僅英國現(xiàn)在就有3000多個私人偵探所，從業(yè)人員在1萬人以上；測謊儀器自1921年美國加利福尼亞州首次在審訊中投入使用以來，現(xiàn)已成為西方國家保安公司的常用設(shè)備，在刑事偵查中發(fā)揮了重要作用。耐人尋味的是，近幾十年來，許多實行單軌式偵查體制的大陸法系國家，也正向雙軌式偵查體制靠攏。所謂單軌式偵查體制，即只有國家偵查機關(guān)才有偵查權(quán)，公民個人無權(quán)進行偵查活動。偵查被認為是國家偵控機關(guān)的單方行為，犯罪嫌疑人負有忍受國家執(zhí)法機關(guān)偵訊的義務(wù)，辯方即使認為有證明自己無罪或罪輕的證據(jù)，也只能請求國家偵控機關(guān)或?qū)徟袡C關(guān)收集。為了克服單軌式偵查體制下偵控機關(guān)在收集辯護證據(jù)方面的天然不足，法國、德國等大陸法系國家已相繼修正了刑事訴訟法，私人調(diào)查權(quán)由此得到了大陸法系國家官方的承認?，F(xiàn)在，法、德兩國保安公司的偵探業(yè)務(wù)和測謊審查業(yè)務(wù)都非常發(fā)達，私人偵探和測謊審查人員已成為像律師和醫(yī)生一樣的普通職業(yè)。在中國大陸，偵查體制由于受大陸法系的影響，罪案的調(diào)查權(quán)（包括使用測謊儀器的測試決定權(quán)）只能由偵查機關(guān)（含公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和人民檢察院）行使。民間的“福爾摩斯”在司法機關(guān)眼里是個頭疼的家伙。自1992年中國當代第一家偵探機構(gòu)——上海社會安全咨詢調(diào)查事務(wù)所誕生以來，全國的大中城市已相繼成立了上百家類似機構(gòu)。香港的偵探社也在京滬兩地設(shè)立了分支機構(gòu)。它們大多打著“調(diào)查中心”、“信息咨詢”的旗號，游走在法律的邊緣。其業(yè)務(wù)主要集中在民商領(lǐng)域，像商務(wù)資信調(diào)查、協(xié)助企業(yè)打假、查找失蹤人口、追蹤逃逸債務(wù)人財產(chǎn)下落等。像大名鼎鼎的“打假英雄”王海從事的就是此類業(yè)務(wù)。當然不排除有些人已涉足婚外情調(diào)查領(lǐng)域。1993年，公安部曾發(fā)布《關(guān)于禁止開設(shè)“私人偵探所”性質(zhì)的民間機構(gòu)的通知》，一紙禁令使這些私人偵探轉(zhuǎn)為了“地下工作者”。然而由于社會經(jīng)濟的發(fā)展、非公有制企業(yè)和外商投資企業(yè)日益增多，以及制假售假違法犯罪案件猖獗、知識產(chǎn)權(quán)糾紛數(shù)量上升、公民法律意識增強，使得社會對證據(jù)的需求量也越來越大，我國私人偵探業(yè)的地下業(yè)務(wù)量增長迅猛。但要使這一在法律夾縫中生存的行業(yè)合法化，最終還取決于我國刑事訴訟法律制度與國際慣例接軌的步伐。我國的測謊技術(shù)盡管從1991年開始已在司法實踐中推廣應(yīng)用，但由于單軌式偵查體制的制約，目前還完全壟斷在偵查機關(guān)手中。
不得不從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動的公司
在西方國家，保安業(yè)屬高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，所提供的安全技術(shù)防范跨國經(jīng)營收入是保安公司盈利的主要來源。像美國的伯恩斯公司、法國的Ｒ·施勒保安服務(wù)中心、英國的克伯保安公司、加拿大的通達保安公司、以色列的EIFar有限公司，都是以技術(shù)防范型經(jīng)營模式而獨領(lǐng)風騷的全球性跨國公司，其創(chuàng)造的價值在國民經(jīng)濟中所占比重較大。像日本西科姆保安公司一度還躋身世界500強企業(yè)之列。
在中國，絕大多數(shù)保安服務(wù)公司仍以提供“看家護院”的人力守護服務(wù)為主，科技含量低，安全技術(shù)服務(wù)開展緩慢，由此帶來的問題是：所需人力多、消耗大、經(jīng)濟效益低，難以滿足與現(xiàn)代化、智能化犯罪作斗爭的需要。1999年2月，美國大使館曾正式照會我國外交部，要求請?zhí)﹪谋０补緟⑴c使館內(nèi)的安全警衛(wèi)工作。這可以看作是對我國保安業(yè)敲響的警鐘。由于我國保安業(yè)的發(fā)展長期處于粗放型經(jīng)營狀態(tài)，使這一行業(yè)難以跨出國門，參與國際市場的競爭。美國遭到“9·11”恐怖襲擊后，歐美國家的保安業(yè)火爆異常，保安人員一度供不應(yīng)求，僅美國就有相當于1000億元人民幣的投資機會，但我國的保安業(yè)卻很難從中分得一杯羹。這除了與我國科技實力不強的因素有關(guān)以外，政策性的制約因素也不容忽視。公安部的《關(guān)于保安服務(wù)公司若干規(guī)定》明令禁止保安服務(wù)公司從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動，并且不得接受企業(yè)掛靠，不得延伸辦企業(yè)，等等。這種不合理的規(guī)定，使我國治安防范產(chǎn)業(yè)的兩大支柱——保安業(yè)與安防產(chǎn)品制造業(yè)長期處于分兵把守、各自為戰(zhàn)的“兩張皮”狀態(tài)，嚴重削弱了保安業(yè)的國際競爭力。
盼望盡快出臺《保安法》
中國已于2001年12月11日正式加入世界貿(mào)易組織。在五年過渡期后，也就是2006年12月11日，中國對外做出的包括服務(wù)行業(yè)在內(nèi)的各項對外開放的承諾將變成現(xiàn)實。保安業(yè)在世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中列入商務(wù)服務(wù)類別。對這一行業(yè)的外資進入問題，我國政府并沒有特別的承諾或?qū)ν馍逃刑貏e的限制。這也就意味著我國管理和技術(shù)水平相對落后的保安業(yè)，即將被迫與發(fā)達國家的一些強勢企業(yè)同臺競技。目前歐美、東南亞的一些跨國公司已經(jīng)在國內(nèi)設(shè)立了相關(guān)辦事機構(gòu)或聘請專人開展市場調(diào)查，有的甚至已與國內(nèi)有關(guān)方面談妥了過渡期后的合資合作事宜。閉關(guān)自守早已不可能，抵制排斥也不能根本解決問題?？梢灶A(yù)言，未來保安服務(wù)市場的競爭將相當激烈和殘酷。對此，分管保安業(yè)的公安部副部長羅鋒曾大聲疾呼：“我們自己再不能舉步不前、猶猶豫豫了，千萬不能錯過這個發(fā)展的機遇！”
要想“與狼共舞”、從容應(yīng)對，盡快出臺一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》就成了關(guān)鍵。
在大多數(shù)西方國家，保安業(yè)除受到本國公司法、反壟斷法等經(jīng)濟法律法規(guī)支持和約束之外，還受到本國專業(yè)法律法規(guī)的制約和保護，由此形成了保安業(yè)發(fā)展的雙重保障和約束機制。例如，歐洲大部分國家都制定了不同形式的保安業(yè)行政法規(guī)；美國各州制定的有關(guān)保安法律更是紛繁復(fù)雜；日本、韓國的保安業(yè)又稱警備業(yè)，故日本的保安法又稱《警備業(yè)法》，韓國也專門制定了《用役警備業(yè)法》；新加坡的保安法律也很完善，專門有《工商保安公司法》。在中國，近年來不少省、市、自治區(qū)根據(jù)保安業(yè)在當?shù)匕l(fā)展的實際情況，也陸續(xù)制定了一些地方性法規(guī)或規(guī)章。由于這些地方性法規(guī)、規(guī)章都是由有關(guān)省份的公安廳參照公安部的紅頭文件起草的，因此，也都把一些不合理的、不合法的、不負責的干預(yù)進行了制度化。迄今為止，我國除了有一部規(guī)范專職守護押運人員槍支使用管理的行政法規(guī)外，尚沒有一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》，這使我國的保安業(yè)面臨的許多棘手問題都無法可依。
為了充分利用加入世界貿(mào)易組織后的過渡期這一難得的發(fā)展機遇，保安業(yè)再也不能等待了。
我國保安業(yè)市場準入思考
我國保安業(yè)發(fā)展至今已有19年歷史了。19年來，行業(yè)主管部門對保安業(yè)一直實行的是行政管制、壟斷經(jīng)營、地區(qū)封鎖政策，即使在我國加入世界貿(mào)易組織后也沒有絲毫的松動。那些明顯與貿(mào)易自由化、促進公平競爭等世界貿(mào)易組織基本法律原則相悖的部門保護主義規(guī)章和地方性法規(guī)，并沒有得到全面清理、修改或廢止。由此引發(fā)的與外商在市場準入問題上的爭議已到了白熱化程度。而主管部門仍在等待觀望之中，希望國家以保護幼稚產(chǎn)業(yè)和維護國家安全為由，對這一行業(yè)繼續(xù)實行部門既定的特殊貿(mào)易保護政策。同時，如果保安業(yè)一旦允許外資進入的話，也就意味著必須按照世界貿(mào)易組織主張的非歧視貿(mào)易原則，對內(nèi)資進入這一領(lǐng)域?qū)嵭袊翊觥?/span>
該不該把保安業(yè)當作幼稚產(chǎn)業(yè)并繼續(xù)采取特殊的保護措施
誠然，我國當代保安業(yè)起步是比較晚，底子也比較薄，但這只是與一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比較而言。與IT業(yè)、家用電器業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等新興行業(yè)相比較，保安業(yè)起步還算是比較早的。現(xiàn)在那些新興行業(yè)不是也涌現(xiàn)出了像海爾、春蘭、聯(lián)想、北大方正等一大批具有國際競爭實力的大型企業(yè)集團了嗎？對此，我國的保安業(yè)應(yīng)該摒棄夜郎自大的心態(tài)，真正感到汗顏才是。再與港臺地區(qū)的保安業(yè)相比較。香港的保安業(yè)起步于上世紀70年代，臺灣的保安業(yè)則與大陸同齡，可現(xiàn)在兩地都有了一批稱雄東南亞的巨型企業(yè)。僅臺北市就有各類保全股份有限公司（臺灣的保安業(yè)稱“保全業(yè)”）和外國跨國公司的分支機構(gòu)77家。在島內(nèi)擁有61家分支機構(gòu)的中興保全股份有限公司，靠經(jīng)營駐衛(wèi)保全業(yè)務(wù)起家，如今的經(jīng)營范圍除了傳統(tǒng)的保安服務(wù)和安防產(chǎn)品制造以外，已拓展到電視傳媒、電信、期貨、證券等領(lǐng)域。反思大陸的保安業(yè)，盡管18年來隊伍呈滾雪球似的壯大，但就產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)規(guī)模而言，在現(xiàn)行體制下卻是一個永遠也長不大的侏儒。從這個意義上來說，我國大陸的保安業(yè)的確“幼稚”。但這樣的“幼稚”，不是缺乏關(guān)愛造成的，而恰恰是寵愛和保護過了頭！對于這樣一個擁有140萬從業(yè)人員而又缺乏競爭力的“虛胖型孩子”，得讓他去經(jīng)風雨、見世面，到市場經(jīng)濟的大潮中去磨練一番。當然，在市場開放的前期，必要的保護還是需要的。但各項保護措施必須在世界貿(mào)易組織規(guī)則所允許的范圍之內(nèi)，保護力度應(yīng)適當而不能過大，僅以達到限制和消除過度競爭為目的，而且保護的目的也是為了能夠盡早取消保護。
保安業(yè)市場準入自由化后 會不會引起行業(yè)市場混亂
保安業(yè)市場開放以后不至于像有些人想象的那樣，會天下大亂，而恰恰是有利于天下大治。保安行業(yè)有它一定的特殊性，其服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量等不僅關(guān)系到受益方的切身利益，而且，運用不當也會變?yōu)槟承┤藢崿F(xiàn)自己利益、傷害他人的手段。當前，少數(shù)保安人員為了效忠雇主動輒打人的事件屢屢發(fā)生就是明證。出現(xiàn)這樣令人遺憾的事件，媒體一般認為是政府管制不嚴的結(jié)果。這種認識有一定道理，但很不全面。應(yīng)該說，保安業(yè)現(xiàn)在出現(xiàn)的這樣那樣的問題，是政府在該管的地方管得不嚴，在不該管的地方管得過死造成的。歸根結(jié)底，是壟斷體制下市場秩序不規(guī)范所導(dǎo)致的結(jié)果。保安業(yè)的社會目標是為了維護社會治安，保安人員任何擾亂社會秩序的行為，都是與這一行業(yè)的價值目標背道而馳的，也是與這一行業(yè)所應(yīng)遵循的職業(yè)道德格格不入的。因此，無論是由誰來辦保安企業(yè)，無論是在國外還是在國內(nèi)，沒有一個正規(guī)保安企業(yè)的老板會縱容雇員去替客戶充當打手的。否則，這等于拿自己的企業(yè)在搞自殺性的游戲。事實上，保安打人事件大多發(fā)生在單位自建的保安組織。其原因主要在于這些非正規(guī)的保安人員必須服從本單位的商業(yè)利益，否則這些人將面臨飯碗被砸的危險；再有就是這些保安組織所雇傭的人員沒有嚴格的從業(yè)資格準入限制，平時也缺乏職業(yè)道德方面的教育。在西方國家，并不存在這樣的單位自建組織，任何單位和場所需要保安人員，都必須由持有營業(yè)執(zhí)照的保安公司派駐。被派駐的人員對客戶所提出的超出合同約定的要求有權(quán)加以拒絕，而不必擔心自己會遭致保安公司的解雇（因為這種行為是保安公司所倡導(dǎo)的），頂多換個地方執(zhí)勤而已。這也就是西方國家保安業(yè)十分注重操守，沒有那么多的違法違紀事件的原因。其動因恰恰在于市場競爭的激烈。企業(yè)要想在競爭中求得生存和發(fā)展，良好的形象就是維系企業(yè)命脈的最重要的生命線。而要維護好企業(yè)形象，除了做到紀律嚴明、依法執(zhí)業(yè)以外，還必須依靠一支高素質(zhì)的職工隊伍。因此，可以得出以下結(jié)論：保安業(yè)的亂與不亂，并不在于企業(yè)由誰來辦（即使是一位不懂保安業(yè)務(wù)的農(nóng)民投資商，他也會想方設(shè)法聘請高人來管理企業(yè)的），而在于市場有沒有競爭、市場有沒有規(guī)則。只要對申請執(zhí)業(yè)的投資者的資質(zhì)條件和從業(yè)人員的準入資格進行嚴格的審批，按國際通行的市場規(guī)則進行依法管理，市場放開不一定會亂。相反，嚴格限制各類投資主體進入，實行壟斷經(jīng)營，必然使居于壟斷地位的國有正規(guī)公司的服務(wù)產(chǎn)品價高質(zhì)低，服務(wù)品種難以滿足市場多樣化、多層次的需要，從而導(dǎo)致各種雜牌保安組織乘隙擾亂市場，甚至為地下經(jīng)營創(chuàng)造條件，如此這般，保安業(yè)仍然會像現(xiàn)在這樣。 保安業(yè)市場對內(nèi)對外開放后 會不會危及國家安全、 引發(fā)社會動蕩
首先，從宏觀層面來看，國家安全是一個動態(tài)的、綜合性的概念，它囊括國防安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、生產(chǎn)安全、社會公共安全、文化安全、公共衛(wèi)生安全、信息安全等諸多層面。如今，文化、教育、環(huán)保、信息等行業(yè)都已走上了以產(chǎn)權(quán)制度多樣化、投資主體多元化、市場競爭日趨激烈化為主要特征的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路，銀行、保險、電信、醫(yī)療衛(wèi)生等市場也在逐步地實行開放。這些涉及國家安全的行業(yè)在與國際慣例接軌的進程中，非但沒有危及國家的經(jīng)濟、文化、生態(tài)、信息安全，相反倒是增強了國家的綜合實力，同時也提高了行業(yè)自身的抗風險能力。保安業(yè)市場開放后，歸根結(jié)底它不過是一個商務(wù)服務(wù)行業(yè)。它并不干預(yù)國家的政治生活和司法獨立，也不介入國家的行政執(zhí)法，如何會危及國家安全呢？
其次，從微觀層面來看，保安人員責任無限（可能會付出生命的代價），但權(quán)力卻極為有限。按照我國現(xiàn)行的法律和政策，除了專職守護押運人員（主要集中在銀行業(yè)和其他關(guān)系國計民生的重點單位、要害部位）可以在執(zhí)行任務(wù)時配備公務(wù)槍支以外，其他保安人員與普通百姓相比，在行使權(quán)限方面并沒有任何特殊權(quán)利，他們履行職責依據(jù)的是任何公民都具有的正當防衛(wèi)權(quán)和對現(xiàn)行作案人員的扭送權(quán)，以及對正在發(fā)生的治安災(zāi)害事故的救護權(quán)。他們也不像警察那樣擁有盤查權(quán)和搜查權(quán)，甚至也不包括出警權(quán)和處警權(quán)。與其他百姓惟一不同的是，保安人員執(zhí)勤時可以持一根不具備殺傷力的橡膠警棍。就執(zhí)勤器械而言，這與其他公民可以合法地持一根木棍進行自衛(wèi)也沒什么兩樣。因此，如果擔心保安服務(wù)市場開放后會影響公共安全的話，可以對武裝守護押運企業(yè)的市場準入進行必要的限制，而沒有必要對全行業(yè)實行市場封鎖。
再次，從橫向比較來看，國際上尚沒有私人保安業(yè)危及國家安全的先例。全世界186個國家中，有154個國家有保安業(yè)。除新加坡外，其余153個國家的保安業(yè)均是民營企業(yè)占主導(dǎo)地位。即使是在越南，其保安業(yè)也完全實行了私有化?；仡櫸鞣奖０矘I(yè)150多年的歷史，我們很難找到私人保安業(yè)危及國家安全的先例。只是在個別國家和地區(qū)出現(xiàn)過保安人員受雇于黑社會組織，為其頭目充當私人保鏢的情況。
發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)
保安業(yè)的發(fā)展已到了歷史的十字路口。加快發(fā)展的歷史機遇不等人，強軍壓境的逼人態(tài)勢不等人，社會治安的嚴峻形勢不等人。保安業(yè)的加快發(fā)展惟有改革開放。改革開放的關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新。
建議對保安業(yè)管理體制進行改革?？梢詤⒄諊H通行做法，重新劃歸保安業(yè)的行業(yè)管理職能部門，加強對保安業(yè)的治安行政管理（保安業(yè)可列入特種行業(yè)進行治安行政管理）。待時機成熟后，對保安業(yè)的行業(yè)管理，還是要通過培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會的辦法，引導(dǎo)保安服務(wù)企業(yè)走行業(yè)自律之路。
只要把阻礙保安業(yè)發(fā)展的最大攔路虎——體制問題解決了，相信這一行業(yè)其他問題都可迎刃而解。保安業(yè)加快發(fā)展的春天翹首可待。
背景資料
西方保安業(yè)的發(fā)展歷程
在西方保安史上，美國人阿倫·平克頓于1850年創(chuàng)建的平克頓偵探公司，被認為是保安行業(yè)興起的開端。它的早期業(yè)務(wù)主要是偵破發(fā)生在鐵路上的盜竊案件和向鐵路公司提供各種警衛(wèi)性服務(wù)。之后，其不斷擴大工作范圍，并且在偵破許多刑事案件方面立下了汗馬功勞。
西方保安業(yè)真正成熟是在第一次世界大戰(zhàn)以后，服務(wù)的中心，從單純的犯罪案件后的調(diào)查轉(zhuǎn)移到了綜合性的多種危險前的預(yù)防，自此，西方保安業(yè)進入高速發(fā)展階段。在整個社會治安防范體系中，保安業(yè)也從警察機構(gòu)的輔助角色，漸漸居于中心的地位。進入20世紀60年代以后，西方保安業(yè)終于形成一個以偵探調(diào)查、警衛(wèi)巡邏、武裝押運、保安設(shè)備、保安咨詢和測謊審查等為主要業(yè)務(wù)形式的龐大的社會職業(yè)。以美國為例，到20世紀末，全美保安業(yè)已發(fā)展成為擁有從業(yè)人員210萬人、4萬多家保安公司、每年開支217億美元、營業(yè)收入1000億美元的龐大產(chǎn)業(yè)。其從業(yè)人員是全美警察總數(shù)的3.5倍，其開支比全美警察機關(guān)多出58％，其營業(yè)收入約占美國GDP的1％。在種族沖突激烈的南非和以色列，保安業(yè)已躋身國民經(jīng)濟十大支柱產(chǎn)業(yè)之列。
進入21世紀以后，在席卷全球的行政改革浪潮推動下，西方國家正在展開第五次警務(wù)革命，保安業(yè)的社會地位進一步攀升。這次警務(wù)革命提出的理論口號是：“國家警察與社會警察并存?！彼^社會警察，也就是私營保安公司的從業(yè)人員。西方國家政府認為，應(yīng)該通過進一步發(fā)展保安業(yè)，并允許其替代國家警察的部分職能，迫使警察機構(gòu)改變服務(wù)態(tài)度，提高工作效率和資金使用效益，節(jié)約行政開支，從而形成國家警察與社會警察相互競爭的態(tài)勢。例如,在英國，保安公司已開始替代警察接管維持法庭秩序和管理監(jiān)獄的工作。
中國保安業(yè)的發(fā)展歷程
中國保安業(yè)的產(chǎn)生要追溯到1400多年前的北魏末年。當時的一些武藝高強人士，已把專門護送富貴人家出行和確保財物長途運輸安全作為一項謀生手段，但這僅還是一種個體性質(zhì)的職業(yè)行為。到了明朝中葉，隨著商品流通的日趨活躍，人財物的流動促使專門從事有償護衛(wèi)服務(wù)的鏢局應(yīng)運而生，并在清朝得以空前發(fā)展，僅北京就有十余家。清末創(chuàng)辦近代意義上的專門警察機構(gòu)后，鏢局走向衰落。1921年，北京最大的鏢局——會友鏢局摘下最后一塊牌匾，標志著帶有濃重封建色彩的中國舊保安業(yè)完全退出歷史舞臺。
20世紀80年代，處在改革開放前沿的深圳市在外商的一致要求下，于1984年12月18日，在蛇口正式成立了中國內(nèi)地第一家保安服務(wù)公司。這一做法隨即得到了我國最高領(lǐng)導(dǎo)層的重視。1985年的全國政法工作會議決定在國內(nèi)大中城市予以推廣。此后，保安業(yè)得以穩(wěn)步發(fā)展。截止2002年底，中國內(nèi)地有正規(guī)保安服務(wù)公司1500多家，經(jīng)嚴格培訓(xùn)的保安從業(yè)人員46.3萬人，但實際從業(yè)人數(shù)達140萬。保安業(yè)務(wù)范圍主要有門衛(wèi)、守護、巡邏、營業(yè)性文體活動的安全服務(wù)、武裝押運、道路交通協(xié)管、特殊性安全服務(wù)、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統(tǒng)、社會性保安服務(wù)等。
作者單位：江蘇常州新北區(qū)委政法委
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